Tuleeko velkajarrusta kasvujarru?

Velkajarrusta voi tulla Suomessa kasvujarru, jos sitä käytetään väärin. Silloin se ei palvele tarkoitustaan julkisen talouden tervehdyttämisessä.

Suomeen ollaan säätämässä uutta finanssipoliittista lakia, koska EU:n päivittyneet finanssipoliittiset säännöt pitää kaikissa jäsenmaissa viedä myös kansalliseen lainsäädäntöön. Sen sijaan että EU:n säännöksiä sovellettaisiin sellaisenaan kansallisena lainsäädäntönä, kuten tähän asti Suomessa on toimittu, Orpon hallitus esitti niiden päälle kansallista velkajarrulakia.

Alkuperäisen esityksen pohjalta rakentui parlamentaarinen sopu, joka asettaa 1) tavoitetasot julkisen talouden rahoitusasemalle ja 2) pelisäännöt parlamentaarisesta menettelystä noiden rahoitusasematavoitteiden saavuttamiseksi. Lisää alkuperäisen esityksen ja parlamentaarisen sovun eroista Sorsa-säätiön blogista ja EU:n finanssipoliittisista säännöistä Finanssipoliittisen työryhmän julkisesta kuulemisesta (VM:n EU- ja kansainvälisten asioiden sihteeristön päällikkö Marketta Henrikssonin osuus alkaa noin tunnin kohdalla.).

Suomen julkisen talouden tilasta on perusteltua olla huolissaan. Suomen julkinen talous on ollut alijäämäinen eli menot ovat olleet tuloja suuremmat noin 2008-9 finanssikriisistä asti. EU:n säännöille ja kansalliselle velkajarrulisäosalle yhteistä on se, että julkista taloutta tulee niiden vuoksi sopeuttaa – vieläpä varsin mittavasti.

Kysymys sopeutuksen toteuttamisesta käytännössä jää kuitenkin poliittisten päättäjien toteutettavaksi. Ensin parlamentaarisessa finanssipoliittisessa työryhmässä määritellään lyhyen ja keskipitkän aikavälin tavoitteet, joihin puolueiden odotetaan sitoutuvan. Tämän jälkeen keinovalikoimasta käydään poliittista valtakamppailua. Nähtäväksi jää, miten tämä prosessi toimii käytännössä. Ensimmäiset merkit saadaan viimeistään helmikuun 2026 lopussa, kun ensimmäinen ylivaalikautinen tavoite on tarkoitus asettaa vuosille 2027-2033.

Julkisen talouden tasapainottamisen haasteena on se, että ylimitoitettu tai huonosti ajoitettu sopeutus itsessään heikentää talouskasvua ja syventää taantumaa – joka puolestaan heikentää julkisen talouden rahoitusasemaa ja kasvattaa sopeutustarvetta. On siis riski, että liian kireä finanssipoliittinen sääntö muodostuu itseään toteuttavaksi sopeutusautomaatiksi.

Finanssipolitiikan vaikutusta talouteen arvioidaan niin sanotun finanssipoliittisen kertoimen avulla. Finanssipoliittisen kertoimen tarkoitus on arvioida julkisten menojen vaikutusta bruttokansantuotteeseen. Eli kasvattaako miljardin kasvupanostus BKT:tä myös miljardilla tai pienentääkö miljardin leikkaus myös BKT:ta miljardilla. Suora vaikutus voi olla juuri tuo miljardi, mutta epäsuorat vaikutukset (yksityisen kulutuksen syrjäyttäminen tai kiihdyttäminen) voi saada lopullisen vaikutuksen olemaan suoraa vaikutusta suurempi tai pienempi.

Kertoimen suuruus ei tietenkään ole kiinteä luonnonlaki, vaan se vaihtelee yli ajan ja taloussuhdanteesta riippuen. Myös finanssipoliittisten toimien sisältö itsessään vaikuttaa kertoimen suuruuteen. Esimerkiksi jos finanssipoliittinen toimi kohdistuu henkilöihin, joilla on suuri rajakulutusalttius, lähtee raha kiertämään taloudessa ja kerroin on suuri. Vastaavasti pienen rajakulutusalttiuden omaaviin henkilöihin kohdistuvilla toimilla kerroinvaikutus on pienempi. Yleistäen voidaan sanoa, että matalasuhdanteessa finanssipoliittinen kerroin on suurempi kuin korkeasuhdanteessa. Talouden madellessa julkinen kulutus ei syrjäytä, vaan tukee yksityistä toimeliaisuutta. Tutkimuskirjallisuudessa kertoimien on havaittu vaihtelevan lähellä nollaa olevista yli kahden kertoimiin. Myös julkisen kulutuksen kertoimien arvioidaan olevan suurempia tulonsiirtojen ja verotoimien kertoimien.

VM:n omien arvioiden mukaan finanssipoliittisen kertoimen Suomessa ajatellaan usein olevan välillä 0,6-1, usein lähellä yhtä. Velka-analyyseissään VM käyttää kuitenkin finanssipoliittista kerrointa 0,5. Tämä kävi ilmi mm. kevään 2024 kehysriihen taustamuistiosta. Virkamieslähteiden mukaan tämä kyseinen kerroin on ollut vakiokäytäntö ministeriön velkakestävyyslaskelmissa vähintään vuosikymmenen ajan. EU komissio puolestaan käyttää finanssipoliittisena kertoimena nykyisin lukua 0,75, joskin finanssikriisin aikaan käytettiin pienempää kerrointa.

VM:n perusteena tutkimuskirjallisuutta pienemmille kertoimille käytetään mm. sitä, että sopeutustoimien lähtökohtana on se, että valikoidaan sellaisia, jotka haittaavat talouskasvua mahdollisimman vähän, jolloin kerroin voi perustellusti olla jonkin verran tutkimuskirjallisuuden keskiarvoa pienempi. EU:n elpymisvälineen kasvutoimia arvioidessaan VM käytti finanssipoliittisena kertoimena arvoa yksi – perusteena se, että toimivalikoima on sisällöltään kasvua tukeva.

Vertailun vuoksi vuonna 2024 Pohjoismaiden ministerineuvosto arvioi Suomen kertoimen olevan välillä 1,15-1,69. Uuden talousajattelun keskus on laskenut sopeutuksen vaikutuksia finanssipoliittisella kertoimella 1,4.

Finanssipoliittisen kertoimen suuruuden kanssa syytä olla varovainen. Se on yksittäinen pieni osa velkakestävyysarvioita ja usein perustuu varsin epävarmoille oletuksille. Valitulla kertoimella on suuria vaikutuksia laskennan tulokselle. Ja laskennan tuloksiin nojaten tehdään toimia, jotka rahallisesti liikkuvat miljardiluokassa ja joiden inhimilliset seuraukset ovat suuria.

Muun muassa IMF ja Euroopan keskuspankki ovat tutkineet aihetta ja todenneet liian pienien kertoimien käytön johtaneen ennakoitua heikompaan talouskasvuun Euroopassa euro- ja finanssikriisin aikaan. Vastaavasti taas normaaleina aikoina EU:n käyttämä finanssipoliittinen kerroin on mielletty liian suureksi. UTAKin laskelmista nähdään, että liian pieneksi mielletty finanssipoliittinen kerroin on myös Suomessa voinut haitata talouskasvua ja heikentää julkisen talouden tasapainoa nyt 2020-luvun matalasuhdanteessa. Verrattuna siis tilanteeseen, jossa käytettäisiin suurempaa kerrointa.

Oheiseen taulukkoon on koottu mitä vaikutuksia finanssipoliittisen kertoimen mitoituksella on. Finanssipoliittinen kerroin on ilmiö, joka on olemassa, mutta jonka suuruudesta kunakin ajankohtana on etukäteen käytössä parhaimmillaankin valistunut arvio. Miten hyvin tämä arvio on linjassa objektiivisen todellisuuden kanssa ja mitä vaikutuksia erehtymisellä todellista kerrointa suuremmaksi tai pienemmäksi on.

Taulukko 1.

Taulukosta voidaan havaita, että erityisen haitallista on liian pienen kertoimen käyttö matalasuhdanteessa. Silloin aliarvioidaan sopeutustoimien haitat talouskasvulle ja jätetään huomiotta kasvupanostusten hyödyt. Tällaisessa tilanteessa sopeutustoimet itsessään vievät talouskasvulta eväät. Tällöin talouden matalasuhdanne pitkittyy ja sopeutustarve voi jopa kasvaa sopeutustoimien seurauksena. Tällaisen erehdyksen inhimillinen hinta voi kasvaa hyvin suureksi.

Toinen haitallinen ilmiö on, jos kerroin arvioidaan todellista kerrointa suuremmaksi sekä talouden matala- että korkeasuhdanteessa. Tällöin saatetaan päätyä tekemään riittämätön määrä sopeutustoimia tai liiallinen määrä kasvupanostuksia. Kummassakin tapauksessa velkasuhdetta ei onnistuta vähentämään yhtä tehokkaasti kuin oikein mitoitetulla kertoimella. Tämän merkitys on sitten riippuvainen mm. kulloinkin vallitsevasta velkatasosta. Mikäli velkasuhde nousisi esim. yli 90%/BKT, kuten Suomessa nyt on vaarana, tämä olisi merkityksellistä. Muiden Pohjoismaiden velkatasoilla tällainen virhe olisi kohtalaisen vähämerkityksellinen.

Taulukon kenties vaarattomin ruutu on liian pienen kertoimen käyttö talouden korkeasuhdanteessa. Kun finanssipoliittinen kerroin on objektiivisesti hyvin pieni, sen arvioiminen alakanttiin tuottaa korkeintaan hyvin pienen muutoksen laskennan kokonaiskuvaan.

Parempaa finanssipolitiikan koordinaatiota tulevaisuudessa?

Kun kansallista rahoitusasematavoitetta parlamentaarisessa työryhmässä määritellään, olisi toivottavaa ja perusteltua, että myös käytettävästä finanssipoliittisesta kertoimesta laadittaisiin perusteelliset vaikutusarviot.

Parlamentaarisen finanssipoliittisen työryhmän tulisi vaatia, että:

1. Finanssipoliittinen kerroin tulee arvioida parhaan tutkimustiedon valossa suhdannetilanteeseen ja toimenpidekokonaisuuteen soveltuvaksi.
2. Käsillä olevasta toimenpidekokonaisuudesta tule laatia vaikutusarviot BKT:n kehitykselle, mielellään useammalla erilaisilla, mutta realistisella oletuksella finanssipoliittisesta kertoimesta.
3. Velkasuhteen kehityksestä ja sopeutustarpeesta tulisi laatia arviot eri BKT-kasvu -urilla.

Kussakin tilanteessa arvioitujen kertoimien pitää olla perusteltavissa laadukkaalla tutkimustiedolla, toimenpidekokonaisuuden sisällöllä ja ajantasaisella kuvalla vallitsevasta taloussuhdanteesta. Jälkimmäiseen on apuna mm. entisen finanssipoliittisen valvojan eli Valtiontalouden tarkastusviraston suhdannetilanteen lämpökartta, joka antaa kuukausitasolla tietoa vallitsevasta taloussuhdanteesta.

Taulukko 2.

Velkajarrulain alustavista vaikutusarviosta nähdään, että VM on arvioinut sopeutustarvetta erilaisilla finanssipoliittisilla kertoimilla. Suurempi kerroin suurentaa sopeutustarvetta. Tämä vaikutus johtuu siitä, että sopeutustoimet haittaavat talouskasvua enemmän kuin pienempiä kertoimia käytettäessä. Kun BKT-kehitysuraa ei ole esitetty, jää tämä kuitenkin lukijan itsensä pääteltäväksi. Jatkossa, jotta Suomessa olisi parempaa finanssipoliittista koordinaatiota, tulisi nämä vaikutusarviot saattaa kattavammin näkyville ja päätöksenteon käyttöön.

On lopulta empiirinen kysymys mikä on kulloinkin oikein mitoitettu kerroin – se tulisi aina arvioida tarkasti kansallista vaalikautista ja ylivaalikautista rahoitusasematavoitetta asetettaessa. Jos käytetään staattisesti samaa kerrointa taloussuhdanteesta riippumatta, tällöin matalasuhdanteessa sopeutetaan liikaa ja rapautetaan hyvinvointiyhteiskunnan rakenteita ja vastaavasti taas korkeasuhdanteessa ei sopeuteta tarpeeksi, jolloin velkasuhde ei parane. Kasvun leikkaamisesta IMF:n tutkijat varoittivat EU:ta finanssi- ja eurokriisin aikaan, ja päinvastaisesta jälkeenpäin. Kasvun leikkaamiseltahan Orpon hallituksen sopeutustoimetkin ainakin päällepäin vaikuttavat, kun muualla Euroopassa talous jo kasvaa, mutta meillä ei – ja sopeutuksesta huolimatta velkasuhde ei parane.

Finanssipoliittisella parlamentaarisella työryhmällä on siis vaativa ja vastuullinen tehtävä. Tutkimuskirjallisuudesta löytyy havaintoja, että finanssipoliittiset säännöt itsessään saattavat muodostua varsinkin velkaantuneissa maissa myötäsyklisiksi (leikataan kun taloudessa menee huonosti, kulutetaan liikaa kun menee hyvin), mutta finanssipoliittisen työryhmän kaltaiset toimielimet pienentävät tätä riskiä, varsinkin jos ne ovat itsenäisiä ja niillä on vahva mandaatti.

Voinemme toivoa, että finanssipolitiikan koordinaatio Suomessakin onnistuu uuden parlamentaarisen työryhmän avulla. Muutoin velkajarrusta saattaa muodostua kasvujarru eikä se silloin palvele tarkoitustaan julkisen talouden tervehdyttämisessä. Toki kasvujarruna velkajarru saattaisi olla menestys Orpon hallituksen tehokkaimpana ympäristötoimena.