Hankintalakikeskustelussa on mennyt puurot ja vellit sekaisin

Hankintalain uudistus tähtää entistä vastuullisempiin julkisiin hankintoihin. Julkisilla hankinnoilla on merkittävä rooli sekä ympäristövastuullisuuden että hankintojen laadun varmistamisessa. Julkisyhteisöjen tulee entistä vahvemmin olla näiden asioiden edelläkävijä.

Julkisista hankinnoista puhutaan kuitenkin usein vain siitä näkökulmasta, että markkinat halutaan tuoda yhä lähemmäs julkisia palveluita. Keskustelussa unohdetaan usein se, mitä Suomen laki hyvinvointipalveluista määrää. Julkisyhteisöjen keskeisin tehtävä on tuottaa palveluja asukkailleen – elinkeinoelämän intressien tukeminen on toissijaista.

JHL:n mielestä sidosyksikköjä koskeva hankintalain määräys tulee muuttaa kohti EU:n hankintadirektiiviä, eli ulosmyynnin rajaa on nostettava ja 500 000 euron raja on poistettava. Direktiivin mukaisesti hankintayksikön tulee voida ostaa ilman kilpailutusta tavaroita, rakentamista tai palveluja määräysvallassaan olevalta osakeyhtiöltä tai muulta yksityisoikeudelliselta yritykseltä tai yhteisöltä, mikäli viime mainitun yrityksen liiketoiminnasta alle 20 prosenttia kohdistuu muille kuin omistajayhteisölle.

Nykyinen sidosyksikkösäännös vaikeuttaa ja jopa estää julkisyhteisöjen mielekästä yhteistyötä.

Nykyinen sidosyksikkösäännös vaikeuttaa ja jopa estää julkisyhteisöjen mielekästä yhteistyötä. Julkisella sektorilla on oltava mahdollisuus halutessaan tuottaa järkevästi ja tehokkaasti tarvitsemiaan julkisia palveluja.

Pohjoismainen hyvinvointiyhteiskunta ei ole lähtökohtaisesti markkinaa

Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa eivät julkisyhteisöt eivätkä suoraan niiden piirissä, esimerkiksi kuntakonsernissa, toimivat in-house yhtiöt ole markkinoilla. Julkisyhteisöjä ovat valtio, hyvinvointialue ja kunta.

Julkisyhteisöjen ja konserniin kuuluvien yhtiöiden toiminnan tarkoituksena on tuottaa julkisyhteisön, esimerkiksi kunnan tai hyvinvointialueen, lakisääteisiä tai niiden päättämiä muita palveluita in-house -periaatteella yhtiömuotoisesti. Ne ovat olemassa hyvinvointiyhteiskunnan lakisääteisten palveluiden tuottamista varten.
In-house -yhtiöt ovat julkisyhteisön konsernin osa. Niitä kutsutaan hankintalaissa sidosyksiköiksi.

Julkisia hankintoja säädellään sekä kansallisella että EU-tasolla. Suomessa hankintoja koskeva yleislaki on Laki julkisista hankinnoista eli hankintalaki  Eri toimialojen hankintoja säädellään myös eri tavoin. Puolustushankinnoissa  tai esimerkiksi vesi- ja energiahuollon, liikenteen tai postipalveluiden hankinnoissa on omia erityispiirteitään.

Yrittäjä- ja elinkeinoelämän järjestöt hivuttavat markkinaa lähemmäs julkisia palveluita

Tänä päivänä Suomi ja Puola poikkeavat EU:n hankintadirektiivistä markkinalähtöisimpään suuntaan. Suomessa Juha Sipilän hallitus sääti sidosyksiköille sallitun ulosmyynnin tasoksi 5 prosenttia liikevaihdosta tai maksimissaan 500 000 euroa, mikä tekee Suomesta valtion, jossa julkisen sektorin hankintoja tarkastellaan nyt EU-maista markkinalähtöisimmin.

Hankintalain 15 § 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi ilman kilpailutusta hankkia tavaroita, rakennusurakoita tai palveluja sidosyksiköltään vain, jos sidosyksikön liiketoiminnasta enintään 5 prosenttia tai enintään 500 000 euroa suuntautuu muille kuin kyseisen sidosyksikön omistajana olevalle hankintayksikölle/ oleville hankintayksiköille.

Ennen nykyisen hankintalain voimaantuloa Suomessa julkisyhteisöjen ja markkinoiden välistä ulosmyyntiä määritettiin markkinaoikeuden ratkaisuilla, jolloin tasapuoliseksi tasoksi oikeuden päätöksillä rakentui noin 10 prosenttia liikevaihdosta taso.
Nyt julkisen in-house -yhtiön koko toiminta on markkinoilla, mikäli se myy ulos enemmän kuin 5 prosenttia liikevaihdostaan.

Julkisella toimijalla on oikeus järjestää palvelut haluamallaan tavalla. Julkisella toimijalla on myös elinkeinovapaus.

Monissa julkisissa palveluissa yksityinen ja kolmas sektori ovat julkisyhteisölle tärkeitä ja välttämättömiä yhteistyökumppaneita. Niitä tarvitaan julkisten palveluiden järjestämisessä nyt ja tulevaisuudessa. Tärkeää on kuitenkin se, että julkisissa palveluissa yritysten ja järjestöjen palveluiden käyttö on aina järjestäjän päätösvallassa. Järjestäjät ovat tätä päätösvaltaansa käyttäneet monin tavoin.

Esimerkiksi valtionyhtiöt ovat julkista sektoria, mutta eivät julkisyhteisöjä. Osa julkisesti omistetuista yhtiöistä – niin sanotut out-house -yhtiöt – toimivat markkinoilla ja markkinoiden pelisäännöillä. Kun julkisyhteisö perustaa yrityksen tai on mukana yritystoiminnassa, se tapahtuu normaalin elinkeinovapauden puitteissa.

Esimerkiksi valtionyhtiöillä on Suomessa ollut historiallisestikin merkittävä rooli. Ne ovat luoneet taloudellista toimintaa sinne, minne yksityinen raha ei ole mennyt.

Lue lisää: Suomen valtionyhtiöt

Miksi Suomessa on toimittu EU:n hankintadirektiiviä markkinalähtöisemmin?

EU hankintadirektiivi sallii kaikissa EU-maissa sidosyksikön 20 % ulosmyynnin, mikä on selvästi suurempi taso, kuin mitä Suomen hankintalain 15 §:ssä on säädetty. Lainkohtaa tulee muuttaa siten, että ulosmyyntirajaa nostetaan kohti direktiivin mukaista enimmäisrajaa ja 500 000 euron raja poistetaan.

EU direktiivin mukaan sidosyksikkö voi suunnata vajaat 20 prosenttia liiketoiminnastaan ulkopuolisille asiakkaille ilman, että omistajayhteisö joutuisi kilpailuttamaan hankinnat tältä sidosyksiköltä. Sen sijaan Suomen hankintalain mukaan hankintayksikkö ei voi ostaa palveluja suoraan sidosyksiköltä, jos viime mainittu suuntaa yli 5 prosenttia tai enimmillään 500 000 euroa liiketoiminnastaan ulkopuolisille.

Hankintadirektiiviä tiukempaa sääntelyä on perusteltu sillä, että sidosyksiköt voisivat vähäistä suuremman ulkoisen myynnin kautta vääristää kilpailua markkinoilla ja hyödyntää määräysvaltaa käyttäviltä hankintayksiköltä kilpailuttamatta saatuja ja sidosyksikölle edullisia hankintasopimuksia (HE 108/2016).

Kuitenkin suuri osa esimerkiksi kunnan tai kuntien yhteisesti omistamien sidosyksiköiden palvelujen myynnistä kohdistuu omistavalle hankintayksikölle, omistajan toisille sidosyksiköille ja muille julkisen sektorin toimijoille eikä niinkään yksityisille yrityksille kilpailua vääristävällä tavalla. (Kilpailu- ja kuluttajaviraston 7.2.2022 julkistetussa selvityksessä 3 prosenttia sidosyksiköiden ulosmyynnistä suuntautui yksityisille markkinoille).

Julkisyhteisöjen välisessä yhteistyössä ei ole kyse avointen palvelumarkkinoiden kilpailun vääristämisestä, vaan rationaalisesta julkisyhteisöjen voimavarojen yhteiskäytöstä ja julkisyhteisöjen resurssien käytön tehostamisesta.